如何确保儿童不再因监护不当或失去监护而受到伤害、流离失所,是全国律协未成年人保护专业委员会主任、北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华一直关注的焦点。

佟丽华今天在接受《法制日报》记者采访时指出,民法典编纂工作已经启动,这对儿童保护工作具有重大意义,在其总则部分确立国家监护制度正当其时。

祖父母两次养小不公平

早在1987年,民法通则就对儿童监护制度作出规定。

民法通则第十六条规定,未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的,由下列人员中有监护能力的人担任监护人:(一)祖父母、外祖父母；(二)兄、姐；(三)关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任,经未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的。

对担任监护人有争议的,由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的,由人民法院裁决。

没有第一款、第二款规定的监护人的,由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。

在佟丽华看来,这一规定的三个条款确立了儿童监护的三种制度:法定监护制度——祖父母、外祖父母,兄、姐等直系亲属担任监护人；议定监护制度——关系密切的其他亲属、朋友担任监护人；公设监护制度——父、母的所在单位,居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。

“公设监护制度的确立具有很强的时代性。因为当时很多单位都设有托儿所,是半社会化的,有条件做监护人。”佟丽华说,但是,民法通则已经施行快30年,随着社会发展,当时确定的监护制度已经严重不符合当下要求。

在长期从事青少年法律援助工作中,佟丽华遇到过很多案件都是由于父母死亡或失去监护能力等无法对孩子进行监护,而根据法律规定,祖父母或外祖父母只能担负起监护责任。但是很多时候祖父母或外祖父母年事已高,法律强制赋予他们这一责任,显然是不恰当的。

“我们的立法背景就是要有公允的制度。根据中国实际,‘父母养孩子小,孩子养父母老’是一个公平的设计。但让祖父母或外祖父母两次养小,显然是不公平的。这对他们来说是一个特别苛刻的法律责任。他们如果愿意养当然好,但必须明确这是他们的权利而不是义务。”佟丽华说。

佟丽华告诉记者,司法实践中,如果祖父母或外祖父母不愿意养或不能养父母死亡或失去监护能力的孩子,其他亲属朋友,父、母的所在单位等更是很难承担这一责任。

“孩子不仅是家庭的,也是国家的。从这个角度来说,如果找不到别的监护人,应当由民政部门代表政府国家来担任监护人。”因此,佟丽华建议,在民法典总则编纂时确立国家监护制度,将无人监护或缺乏有效监护的孩子纳入国家监护体系。

有效预防未成年人犯罪

2014年12月18日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部和民政部联合下发《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》,进一步加强未成年人行政保护和司法保护工作。

佟丽华指出,类似工作是非常必要的,与确立国家监护制度目的一样,都是为了让孩子懂得,无论在何时何地国家都是其坚强的后盾与安全的避风港。

实际上,佟丽华一直认为,国家应做更多工作和家庭一起共同担负孩子成长。

“试想,如果一个孩子总是受到家庭虐待,但代表国家公权力的政府部门和司法机关却不进行有效的帮扶和干预,他会热爱这个国家吗?”佟丽华说,要让孩子从小意识到,国家可以在各个方面保障其健康成长,在其权益受到侵害时,即便这种侵害是来自父母,国家一定会站出来对其进行保护。

此外,佟丽华指出,确立国家监护制度不仅在宣扬爱国主义教育、提高国家凝聚力角度具有重要意义,在预防未成年人犯罪方面也有着不可忽视的作用。

未成年人犯罪问题一直是社会关注焦点。佟丽华认为,国家监护制度可以在家庭无法给予有效监护时,保证孩子依然能够健康成长,从而避免其流落社会,形成各种严重不良习惯甚至走上犯罪道路。

将困境中孩子纳入监护

传统观念中,一说到国家监护首先想到的便是儿童福利院。在我国,儿童福利院主要收容无人抚养的孤儿、弃婴和残废儿童。还可以根据条件收养在家中实在无力照管的残疾婴幼儿。

“儿童福利院收容范围太小,现实中,很多需要国家监护的孩子都不在儿童福利院收容范围内。”佟丽华说。

2015年2月4日,江苏省徐州市铜山区人民法院对我国首例由民政部门申请撤销父母作为孩子监护人资格的案件作出一审判决,撤销父母监护权,由民政局担任监护人。

显然,上述案件不会是唯一一起撤销父母监护权案件。因此,佟丽华建议,不论是事实上无人监护还是撤销监护人资格的,都应该建立起家庭监护与国家监护的有效衔接,国家必须起兜底作用。

“从国家监护制度设计角度出发,其一,不论是街头流浪、受家庭暴力虐待、流离失所还是可能被人操纵街头乞讨或是被拐卖的儿童,无论哪种情况,首先都应该进入儿童保护机构、救助机构或儿童庇护所,由政府进行临时监护,使其不至于出现无人管的状态。其二,临时监护一定时间后,比如孩子遭受家庭虐待案件审理结束,父母监护资格被撤销,判决生效后,孩子无人监护,这时就启动长期国家监护。”佟丽华解释说。

佟丽华进一步指出,无论是临时监护还是长期监护,实质上都是国家承担监护责任。同时,儿童救助机构或儿童福利院未来的救助范围应进一步扩大,涵盖所有处于困境中的孩子。

建立爱心家庭网络体系

儿童福利院和救助机构怎么担负责任,生活在那就好吗?面对这一疑问,佟丽华说:“传统上对国家监护的担忧,恰恰是对什么是国家监护、怎么来进行监护缺乏了解。国家监护并不必然是儿童福利院或救助机构养孩子,这个观念必须扭转。”

他介绍,机构抚养模式并不是最佳模式,这在全世界已经是共识。这一模式投入大效果差,只是在一定时期内不得已而为之的办法。

“很多时候一提国家监护就涉及到救助站或儿童福利院数量少,缺人缺编制问题。这确实是个问题,但更关键问题在于我们的观念滞后。其实中国人有友爱互助的传统,也不缺乏爱心人士和志愿者。我一直在跟民政部门建议,尽快推动建立爱心家庭网络体系。”佟丽华说。

佟丽华的建议是征集爱心家庭作为短期临时监护的寄养家庭。如果孩子需要进行长期监护,国家作为监护人,可以对孩子进行家庭寄养或送养。他告诉记者,自己曾做过调查,征求过政府部门、普通家庭、学校教师等多方面的意见,结果显示,一个县发展一百至两百家爱心家庭是没有困难的。

“国家监护并不必然意味着救助站和儿童福利院直接抚养孩子,国家怎样来担负责任是其中的关键。”佟丽华说,如果孩子进入国家监护体系后,可以大规模通过爱心家庭模式进行寄养,让孩子依然生活在家庭中,能够感受到家庭温暖。政府应负的责任包括,给予物质上的补贴和支持,并进行有效监管。