提起行政，我们首先想到的是“管理”；而提起合同我们想到的是“契约自由”。但随着经济的发展，随着行政管理方式的多样化和行政管理理念的变革，原本属于两个法学领域的概念，却把手牵在了一起，组合成了一个新的概念“行政合同”。也许是人们对“行政”一词过于敏感，也许是人们对高权行政观念的根深蒂固，行政合同的出现在法学界掀起了不小的波澜。但不管法学界对此如何争论，也不管我国法律对这方面的规定是多么空白，行政合同的随处可见已是不争的事实。本文旨在探讨在当前情况下，法院对此类合同该如何进行司法审查。
司法审查一直被誉为是守护公平和正义、保护权利的最后一道屏障。司法审查的重要性及无可替代性可见一斑。而对行政合同的司法审查由于我国目前没有具体法律规定，法学界对此的争议有很大，法院面临的挑战不难想象。许多人甚至主流观点认为行政主体签订行政合同的目的具有公益性，而且行政主体在履行合同行政合同过程中享有优益权等，而据此认为行政合同具有公法性和私法性的双重属性，公法性是第一性的，私法性是第二性的，因行政合同发生的纠纷法院应作为行政案件来立案审理。我不认同这样的观点。我认为行政合同与我们一般讲的合同或者说与我国合同法上的有名合同并无本质区别。其具有的公益性及享有的优益权等并没有改变合同的本质属性。采用合同形式仅仅是公法领域对私法的借鉴，使行政管理的某些方面更加民主化和人性化。如果我们过分强调此类合同的行政性，也必将有违行政机关对私法借鉴的初衷。所以法院不应作为行政案件来立案审理，而应作为一般合同案件来审理。我是从以下几个方面在思考这个问题。
一、主张将行政合同纠纷案件作为行政案件立案审理的理由不能成立。
总结来看，主张将行政合同纠纷案件作为行政案件审理的理由是：行政主体签订行政合同的目的是为了实现行政管理职能，维护公共利益；行政主体在行政合同的履行中除了享有合同法规定的一般权利和合同中约定的权利外，还特别享有行政优益权即对合同履行的监督权、指挥权、单方变更和解除合同权。
可是我们知道合同这一交易方式最本质的属性是“合意”，是平等主体通过要约承诺的方式达成的协议。显然行政合同也符合这一本质属性。行政管理机关虽作为国家公权力机关，但行政合同双方从谈判直至签约是建立在平等协商基础上的。甚至有的项目，特别是有些招商引资项目的投资方，是政府“请来”的，有的还是许诺了“若干”请来的。我想我们不愿意相信平等、不愿意承认平等是有历史原因的。我国经历了漫长的计划经济时代。在这样的时代里，人治大于法治。面对行政管理，人们能做的就是服从。“执行公务”、“公共利益”都不仅仅只是一个专有名词，似乎都具有了某种魔力，一切都要让位于它。但是今天，我们要看到现代国家行政发展的新趋势，不能还局限在传统的高权行政行为的框架内。不能再用我国计划经济时代的眼光看待现代行政机关的管理。它已不总是高高在上，与行政相对人之间已不仅仅只是管理与被管理、服从与被服从的关系。正如日本著名行政法学者田中二郎所讲的那样。他指出：“一般说来，对通说认为公法关系即支配关系、公法行为即权力性行为的见解，是不能赞成的。我们不得不承认，公法关系中也存在非权力服从的支配关系，故公法行为中也存在非权力性行为的行为，在公法关系中，不限于上下的关系，对等者的关系也可能成立。”
虽然我国目前还没有关于行政合同的专门立法，但来自权威的声音也认为行政合同纠纷不属于行政案件，宜作为民事争议处理。2004年9月24日，全国人大常委会法制工作委员会给最高人民法院关于“国土资源部门解除国有土地使用权有偿出让合同属于民事争议还是属于行政争议”的答复是“现行法律中没有关于行政合同的规定。在国有土地使用权出让合同履行过程中，因土地管理部门解除国有土地使用权出让合同发生的争议，宜作为民事争议处理”。由此可见，是行政管理借鉴了合同这一方式，而合同的本质未因为“权力”而改变。
二、将行政合同纠纷作为行政案件进行审理的法律障碍。
法院将行政合同纠纷案件作为行政案件进行立案审理存在以下法律规定上的障碍。
首先，我国行政诉讼法第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。依据此条法律规定，行政合同纠纷难于进入司法审查。首先，行政主体签订行政合同行为并非具体行政行为。我们知道，具体行政行为是指行政主体针对特定行政相对人所作的行政行为。虽然，行政合同的另一方当事人可以依据最高人民法院关于执行我国行政诉讼法若干问题的解释中第一条第六项的规定提起诉讼即认为对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。但行政主体一方却被排除在了享有诉权之外，无法得到司法保护。行政主体虽作为合同一方签订了合同，却不能作为原告提起诉讼，只能成为该纠纷的被告，显然是不适宜的。我们知道，行政合同在履行中发生的诸多问题，仅依行政权无法解决。
其次，我国行政诉讼法第五十条明确规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。行政合同作为双方的合意，是平等协商的结果，如果排除调解方式解决，显然不符合现代司法追求效率的原则。况且，目前我国法院在处理行政合同纠纷案件中，以调解结案的占了很大比例。例如全国闻名的广州南强公司诉河南省漯河市人民政府行政合同纠纷一案，最终也是以调解方式结案的。
再次，最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第一条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。该规定第三条规定：在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据。可以看出，如果法院以行政诉讼程序来审理行政合同纠纷案件，上述这些规定无疑成为行政机关举示证据的障碍，而使纠纷无法审理。
上述简单列举这些规定，都不利于行政合同纠纷的处理。法院将行政合同纠纷作为行政案件审理，仅程序上的弊端就鲜而易见。
三、行政主体一方作为合同一方为公益或行政管理需要与他人签订的行政合同，符合民事或商事意义上一般合同要件，从法律规定上也无障碍。
我国合同法第二条规定：本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。
从主体上看，行政机关作为机关法人一方签约，身份上没有障碍。虽然行政机关作为行政管理机关，似乎与合同另一方地位不平等，但纵观行政合同签约过程，双方完全是在平等、自愿基础上达成的合意。也许还有人会认为，他们之间设立、变更、终止的不是民事权利义务关系而是行政权利义务关系。这种观点是更不能成立的。我们知道行政法的内容是由行政法的调整对象决定的。行政法的调整对象是行政关系。行政关系主要包括四类：第一类是行政管理关系；第二类是行政法制监督关系；第三类是行政救济关系；第四类是内部行政关系。由此可见，双方设立、变更、终止的并不是行政关系。
四、适用我国合同法解决行政合同纠纷，既可以解决双方争议，也不影响行政主体行政优益权的行使，更不会损害社会公共利益。
合同法在调整合同纠纷时的重要作用毋庸多论，焦点在于是否能够解决行政机关的行政优益权问题及保护公共利益问题。
我国合同法第七条规定：当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。第五十二条还规定了损害社会公共利益的合同无效。至于解除权问题，合同法及其解释都做了详尽的规定。我国合同法第九十四条规定了当事人解除合同的一般情形。最高人民法院关于适用合同法若干问题的解释（二）第二十六条规定：合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。
所以，基于我国合同法的规定，对公共利益的保护及对解除权的行使都有明确规定。
五、关于对法院审理行政合同纠纷案件的建议。
1、严格把握程序关。按民事案件程序审理，保证双方享有平等诉权。
上述已简单列举了适用行政程序进行审理的种种障碍。行政合同纠纷案件不适宜以行政案件并以行政案件程序审理。行政诉讼法是调整行政相对人因不服行政主体的具体行政行为而向人民法院提起诉讼的行政诉讼关系，规范监督行政权的行为。这一点法院应该充分重视。因为程序正义和实体正义具有内在的一致性。程序正义与实体正义的终极目标是一致的，都是追求纠纷的公正解决，维护公平和正义。有一句大家都耳熟能详的谚语：正义不单要实现而且要以看得见的方式实现。法院如果将行政合同纠纷案件作为行政案件并以行政程序去审理，也许也能达到实体正义，但程序上无法逾越的瑕疵足以让当事人和其他人对裁判结果产生怀疑。这会有失人民法院作为裁判者的公信力。
2、从实体上，必须认清行政合同与其他合同没有本质区别。行政合同纠纷案件应当按合同纠纷处理。适用我国合同法的规定。
目前我国法院审理行政合同纠纷案件在适用法律方面遵循的基本指导思路是：法律、法规对行政合同有特别规定的，应当优先适用特别规定；没有特别规定的，可以根据案件的具体情况，参照合同法的相应规定。我们知道在当前情况下，我国法律法规对行政合同并无具体规定，所以全国法院在处理该类纠纷时对合同法的适用远远超过了参照的程度。
3、不拘泥于传统理论，不照搬他国做法，大胆创新适合我国当前国情的审判思路，推进司法改革，促进我国法治进程。
随着我国市场经济的发展，随着我国各方面改革的不断推进，新情况、新问题层出不穷，又由于法律规定的滞后性，司法机关的压力也越来越大，对法院来说既是机遇更是挑战。法院站在司法的最前沿，任重道远！希望法院能不拘泥于传统理论，不墨守成规。能借鉴良法、取其精华，为我所用。无论是大陆法系的还是以英美为代表的普通法系的，只要有利于我国经济和法治发展的都应大胆借鉴，普通法系并无公法、私法之分，行政合同与一般合同更无差别，是否能为我们处理该类纠纷提供一点思路。但我们又决不能照搬别国做法。德国法国虽有公法、私法之分，但毕竟我们国体不同、国情不同，法治的进程也不同，生搬硬套，也会适得其反 。
4、法院在处理该类合同时，如果是行政主体一方违约或解除协议，法院更要从严审查理由是否能成立，坚决杜绝行政主体借“公共利益”之名谋一己之力，借“公共利益”之名恶意违约。
虽然说法律面前人人平等，但行政主体毕竟代表着政府形象，有着更多的优势。在目前情况下，行政主体在履行行政合同过程中的恶意违约现象屡见不鲜。法院一定要利用司法权威予以纠正。个案的纠正对群体的警示力量不可小觑。必要时，还应通过司法建议的形式对行政主体存在的问题提出宝贵司法建议。这既有利于行政主体改善行政管理，提高行政效率，也会彰显法院司法的权威，增强人们对法律的信仰，从而推动我国法治的进程。
